Na 30 jaar nog geen verbetering in armoedecijfers

Jaarboek armoede 2021

“Al dertig jaar is er sprake van een teleurstellende stabiliteit van het armoederisico in België”, stelt Jill Coene (UAntwerpen). Het armoederisico nam toe in de periode 1988-1997, maar deze toename was niet significant voor de hele bevolking. De jaren daarna bleef de armoede hardnekkig stabiel, ondanks periodes van economische groei en welvaart, maar evengoed in tijden van een economisch minder gunstige conjunctuur. Op basis van de laatst beschikbare cijfers (SILC 2020), gebaseerd op de inkomens van 2019, bedraagt het armoederisico 14,1%. Een op de zeven Belgen leeft vandaag dus in een gezin met een inkomen onder de armoederisicogrens.

Los van de stabiliteit van het globale armoederisico, zijn er wel wijzigingen voor verschillende bevolkingsgroepen. Zo is het armoederisico van ouderen doorheen de jaren afgenomen, onder meer door de verhoogde arbeidsparticipatie van vrouwen en verbeteringen van de pensioenuitkeringen, terwijl het armoederisico van kinderen en jongeren is toegenomen. Ook het armoederisico van de bevolking op actieve leeftijd (18-64 jaar) nam toe, net als dat van laaggeschoolden, huurders, alleenstaande ouders, alleenstaanden jonger dan 65 jaar, huishoudens met kinderen en inactieven. 
In het kader van de Europa 2020-strategie stelde België als doel dat het aantal mensen in armoede of sociale uitsluiting moest dalen met 380.000. Deze doelstelling werd niet behaald. 

De impact van de coronacrisis op de armoedecijfers is nog niet zichtbaar. “De SILC-cijfers komen met vertraging, wellicht hebben we hier pas rond 2022-2023 zicht op”, denkt Coene. Voorlopige simulaties wijzen in de richting van stabiliteit of een zeer beperkte toename. Ons socialezekerheidssysteem heeft de ergste klappen immers opgevangen (denk aan de massale tijdelijke werkloosheid), samen met de vele beleidsmaatregelen die de verschillende overheidsniveaus hebben genomen. De vraag rijst wat er zal gebeuren wanneer de extra steunmaatregelen aflopen. Uit verschillende onderzoeken blijkt dat de coronacrisis de kwetsbaarste groepen het zwaarst getroffen heeft. Zo werden door de lockdowns vooral sectoren getroffen waar kwetsbare arbeidsmarktprofielen werken, zoals laaggeschoolden, migranten en tijdelijke werknemers. Verscheidene sociale organisaties meldden een toename van de hulpvragen (bv. voedselbanken, OCMW’s, armoedeverenigingen). 

Hoe verklaren we de teleurstellende armoedetrend? 

Er is geen eenvoudige verklaring voor de stabiliteit van een complex fenomeen als armoede. Het heeft zowel te maken met demografische en sociologische evoluties, maar ook met beleid.  
Zo is er een toenemend aantal eenoudergezinnen die met één inkomen of uitkering de tweeverdieners niet kunnen bijbenen. Ook leidde de groei van de tewerkstelling onvoldoende tot een vermindering van het aantal gezinnen zonder werk: jobs gingen vooral naar gezinnen waar al iemand aan het werk was. De sociale bescherming voor gezinnen die niet konden profiteren van de tewerkstellingsgroei is minder genereus geworden. Voor meer werkarme huishoudens situeert de werkloosheidsuitkering zich rond het minimum. Bovendien hebben gezinnen waar (bijna) niemand werkt, een kwetsbaar profiel. Het gaat vooral om oudere koppels, migranten, alleenstaanden en alleenstaande ouders met gezondheidsproblemen. 

De Belgische grondwet somt in artikel 23 een aantal sociale grondrechten op, zoals het recht op arbeid, het recht op sociale zekerheid, het recht op behoorlijke huisvesting, maar deze zijn beperkt afdwingbaar in de praktijk. Er is geen sprake van een volwaardig recht op bescherming tegen armoede.  
Armoedebeleid vertrekt al te vaak vanuit niet-structurele ingrepen of flankerende maatregelen, zoals voedselbedeling, in plaats van echt structureel een verschil te maken. Het armoedebeleid is ook versnipperd tussen verschillende beleidsdomeinen (bv. sociale zekerheid, wonen, onderwijs, gezondheid) en bevoegdheidsniveaus (Europees, federaal, Vlaams). Wat niet helpt, is het gebrek aan coördinatie en afstemming. De wil hiertoe werd formeel vastgelegd via de ondertekening van het Samenwerkingsakkoord ter bestendiging van het armoedebeleid in 1999. Sindsdien heeft het interfederaal Steunpunt de opdracht om over de verschillende bevoegdheidsniveaus heen rond armoede te werken. Het maakt tweejaarlijkse Verslagen in functie van politiek debat en actie, die regelmatig (maar niet systematisch) worden besproken in de parlementen. Het Samenwerkingsakkoord voorziet ook in een halfjaarlijkse Interministeriële conferentie (IMC) rond armoede, een orgaan waar de bevoegde ministers vanuit de verschillende regeringen samenkomen. Sinds 2013 kwam de IMC rond armoede echter geen enkele keer meer samen. Een betere samenwerking en coördinatie tussen de verschillende beleidsdomeinen en bevoegdheidsniveaus is nodig. 

Als er bij het vormgeven van (armoede)beleid ‘echt’ naar mensen in armoede geluisterd wordt, met de nodige openheid en ruimte en via een gemeenschappelijke taal, kan beleidsparticipatie uitmonden in effectieve maatregelen die het verschil maken, volgens het Netwerk tegen Armoede. 

Beleidsparticipatie gebeurt bijvoorbeeld via de verenigingen waar armen het woord nemen en hun koepelverenigingen. Aandachtsambtenaren wisselen regelmatig met hen uit. Maar de beleidsparticipatie van mensen in armoede is onvoldoende gegarandeerd. Soms wordt er amper gevolg gegeven aan de inbreng van ervaringsdeskundigen. Participatieprocessen worden soms gebruikt als ‘dekmantel’ om bestaande machtsverhoudingen te reproduceren.  
Wonen: verbeterde kwaliteit, maar meer betaalbaarheidsproblemen 
Volgens Sien Winters (KU Leuven) nam het aandeel huishoudens dat in een woning in goede staat woont, doorheen de jaren toe (van 58% in 2001 naar 77% in 2018) en daalde het aandeel huishoudens in woningen in matige staat (van 29% in 2001 naar 13% in 2018). Het aandeel huishoudens in woningen in slechte tot zeer slechte staat blijft echter schommelen rond de 10%. De toename van woningen in goede staat deed zich voor in alle inkomenskwintielen, maar een hardnekkig aandeel blijft wonen in woningen in (zeer) slechte staat. Bij de 20% armste gezinnen gaat het om een op zes huishoudens. 
Tussen 1976 en 2018 stegen de woonuitgaven voor het afbetalen van de lening of het betalen van de huur (dit is zonder bijkomende woonlasten voor bv. verwarming, water, elektriciteit, onderhoud, …), en dit zowel voor huurders als voor eigenaars. Eigenaars geven gemiddeld meer uit dan huurders en hun woonuitgaven zijn meer gestegen dan die van huurders, maar hun gemiddeld inkomen nam ook licht toe, terwijl dat van huurders daalde.  
Sinds 1976 is het risico op betaalbaarheidsproblemen toegenomen. Dit wil zeggen dat een steeds grotere groep huishoudens meer dan 30% van hun beschikbaar huishoudinkomen uitgeeft aan woonuitgaven. Tussen 2013 en 2018 zijn de betaalbaarheidsrisico’s niet verder toegenomen, maar in 2018 overschreed 52% van de private huurders de grens van 30%. Bij eigenaars die nog een lening afbetalen, gaf in 2018 27% meer dan 30% van het inkomen uit om de lening af te betalen. Ook bij sociale huurders kampt 23% met een betaalbaarheidsrisico. Ondanks hun lage huurprijs ligt hun resterend inkomen (het inkomen na aftrek van de woonuitgaven) onder het minimumbudget om menswaardig te leven. 8% van de huishoudens komt als gevolg van de woonuitgaven in armoede terecht, vooral huurders (privaat en sociaal) en mensen uit de laagste inkomenskwintielen. 

Onderwijs: de geboekte vooruitgang is onvoldoende 

Al in de jaren ’80 en ’90 waren verschillende hervormingen en programma’s in het onderwijs gericht op onderwijsdemocratisering. Toch waren de resultaten niet zoals verhoopt: de leerachterstand van kansarme leerlingen bleef toenemen. “Het Gelijke Onderwijskansen Decreet (GOK-decreet) van 2002 is een mijlpaal in het sociale onderwijsbeleid van Vlaanderen en werpt wel degelijk vruchten af”, zeggen Ides Nicaise en collega’s. Vooral jongeren met migratieachtergrond gingen erop vooruit. Anderstalige leerlingen nemen steeds vaker deel aan het ASO en zijn er op vooruitgegaan wat betreft toetsresultaten voor wiskunde, welbevinden op school, schoolse vertraging, vroegtijdig schoolverlaten en doorstroom naar het hoger onderwijs. In vergelijking daarmee is de vooruitgang bij autochtone kansarme jongeren zwak tot matig. Het welbevinden op school verbeterde voor alle leerlingen, maar de toename is beperkter bij de 10% kansarmste leerlingen. Jongeren uit de GOK-doelgroep verlaten minder vaak het onderwijs zonder diploma en stromen vaker door naar het hoger onderwijs, maar deze verbeteringen zijn niet significant verschillend naargelang de inkomenssituatie van het gezin. 

Tussen 2003 en 2018 zijn de toetsresultaten wiskunde van de Vlaamse 15-jarigen gedaald, maar de 10% kansarmste jongeren zijn er relatief wel het minst op achteruitgegaan. Het aandeel leerlingen dat ASO volgt, is ook meer dan verdubbeld bij de 10% kansarmste leerlingen. Ides Nicaise en collega’s vragen zich af: “Als dit het resultaat is van (minstens) twee decennia beleidsinspanningen, hoeveel tientallen jaren zullen dan nog nodig zijn om een volledige gelijkheid van kansen te bereiken?” Vooral de inspanningen voor autochtone kansarme jongeren zouden nog verder opgedreven kunnen worden. 

Juridische bijstand is onvoldoende toegankelijk 

De Belgische Grondwet erkent het recht op juridische bijstand als onderdeel van het recht op een menswaardig bestaan (artikel 23 van de Grondwet), dus ongeacht iemands financiële draagkracht. Nochtans is de drempel om rechten af te dwingen voor mensen in armoede groter dan voor niet-armen. Bijna dertig jaar geleden stelde het Algemeen Verslag over de Armoede dat de rechtshulp onvoldoende is afgestemd op de noden en vragen van mensen in armoede. “Die analyse blijft tot op de dag van vandaag overeind”, stellen Steven Gibens, Bernard Hubeau (UAntwerpen) en Els Vandensande (Vlaamse Ombudsdienst). 
In de tweedelijnsbijstand is er sprake van een grote non-take-up, bijvoorbeeld in het gebruik van een pro-Deoadvocaat. Dat is niet alleen het gevolg van financiële drempels. Ook andere factoren spelen een rol, zoals gebrek aan bekendheid en informatie, de ingewikkelde en zware administratieve procedure, het gevoel dat advocaten zich onvoldoende zouden kunnen inleven in de leefwereld van mensen in armoede, … Ook de eerstelijnsbijstand bereikt mensen in armoede onvoldoende. Omdat advocaten weinig kennis hebben van de werking van welzijnsorganisaties en de sociale context waarin een juridische vraag zich situeert, verwijzen ze meestal niet door naar sociale organisaties of sociale rechtshulp, maar naar advocaten of notarissen. 

Aanbevelingen

Naar een structurele armoedebestrijding 

Structurele oorzaken vragen om structurele oplossingen. In de strijd tegen armoede dienen allereerst de mensenrechten centraal te staan. Moet er niet worden nagedacht over “een grondrecht op bescherming tegen armoede”? Of over een meer radicale lezing van gelijkheid op sociaaleconomisch vlak, waarbij ook onderliggende machtsverhoudingen aan bod komen in de interpretatie en toepassing van het juridische gelijkheidsbeginsel? Beleidsinterventies moeten vaker de lange(re) termijn voor ogen houden in plaats van vooral in te zetten op tijdelijke projecten. Bij nieuwe beleidsmaatregelen moet de impact op armoede vooraf worden geëvalueerd, daarnaast moet er systematisch voorzien worden in ex post evaluatie. Ook het herstelbeleid post corona moet er over waken dat iedereen mee is. 
Voorbeelden van structurele oplossingen zijn er voldoende: het optrekken van de laagste inkomens, het bestrijden van negatieve beeldvorming over armoede/stigmatisering van mensen in armoede, de strijd tegen de non-take-up van rechten (bijvoorbeeld door nog meer in te zetten op automatische rechtentoekenning), het scheppen van duurzame en kwaliteitsvolle jobs en het investeren in de sociale economie, het investeren in de sociale woningbouw en renovatie, het verder ontwikkelen van de steunmaatregelen voor private huurders, het opvoeren van de strijd tegen de digitale kloof, zorgen voor voldoende en betaalbare toegang tot energie en water, … 
Dit alles dient te gebeuren in dialoog en met permanente betrokkenheid van mensen in armoede. Zo divers mogelijke perspectieven en belangen moeten worden meegenomen, niet alleen in wetenschappelijke adviezen, maar ook in armoede- en zelfs de coronamaatregelen.

Naar een effectief grondrecht op wonen 

Deze dagen laat de Woonzaak regelmatig van zich horen. Verschillende organisaties uit de sociale en woonsector bundelen de krachten om de Vlaamse overheid ter verantwoording te roepen via een Europese procedure bij het Europees Comité voor Sociale Rechten. Het recht op wonen, in 1993 ingeschreven in de Belgische Grondwet, blijft immers dode letter. 
Volgens Winters (KU Leuven) ligt een deel van de oplossing bij hogere overheidsuitgaven of verschuivingen tussen begrotingsposten en over beleidsdomeinen heen. Daarnaast moet verder worden nagedacht over de optimale vorm van de beleidsinstrumenten (bv. door de inkomensgrenzen aan te passen), zodat met eenzelfde budget meer effecten worden bekomen. Dit geldt vooral voor de fiscale maatregelen. Vrijstellingen en kortingen allerhande in de onroerende voorheffing, verkooprechten en schenkingsrechten dienen kritisch beoordeeld te worden vanuit hun bijdrage tot het recht op wonen.

Naar gelijke onderwijskansen

Voor het GOK-ondersteuningsbeleid zouden concrete streefdoelen vooropgesteld kunnen worden die binnen een realistische termijn moeten gehaald worden, meent Nicaise. Vooral de systeemfouten die ongelijkheid in de hand werken, zoals de niveauverschillen tussen scholen, het hoge aantal doorverwijzingen naar het buitengewoon onderwijs, het buitensporige aantal zittenblijvers en de waterval in het secundair onderwijs, moeten worden aangepakt.  
Het inschrijvingsdecreet van 2012, de modernisering van het secundair onderwijs en het M-decreet zijn voorzichtige stappen geweest. Deze beleidsinspanningen moeten worden verder gezet. Het zijn bouwstenen voor een meer democratisch en inclusief onderwijs. 

Naar een betere toegang tot justitie 

Om de non take-up van de rechtshulp aan te pakken, moeten naast de financiële ook de vele andere drempels worden weggewerkt. Om zicht te krijgen op deze drempels en hun aanpak is er nood aan dialoog met mensen in armoede. De juridische bijstand zou dichter kunnen aansluiten bij mensen in armoede. Voorbeeld zijn advocaten die zitting houden in een inloopcentrum of het binnenbrengen van laagdrempelige hulpverlening in gerechtsgebouwen. Zo kan er kruisbestuiving plaatsvinden tussen advocaten en maatschappelijk werkers. Ook inzetten op een participatief ontwerpproces, waarbij mensen in armoede worden betrokken in het ontwerpen van juridische informatie, producten, rechtshulporganisaties en juridische systemen, kan justitie toegankelijker maken. 

Meer info op de website van UAntwerpen.