Hoe waarborgen lokale besturen participatie van ouderen aan de samenleving?

De onderzoekers hebben een antwoord gezocht op onderstaande onderzoeksvragen:

1. In welke mate voeren lokale besturen een inclusief en participatief lokaal ouderenbeleid?

2. Op welke wijze krijgt dit inclusief en participatief lokaal ouderenbeleid vorm?

3. Welke factoren determineren de mate van inclusief en participatief werken?

4. Welke factoren determineren de wijze van inclusief en participatief werken?

Om deze vragen te beantwoorden baseerden de onderzoekers zich op drie deelonderzoeken: een kwantitatieve analyse van bestaande data uit het BAS-onderzoek (Belgian Ageing Studies), een kwalitatieve analyse van een aantal participatie-cases, en een kwantitatieve analyse van eigen verzamelde survey-data bij Vlaamse lokale besturen.

Het onderzoek leert iets over de mate waarin lokale besturen een inclusief en participatief lokaal ouderenbeleid voeren (OV1), en de lokale contextfactoren die dit determineren (OV3). Het verschafte ook meer inzicht in hoe lokale besturen inclusie en participatie organiseren (OV2), en welke factoren hiermee samenhangen (OV4).

Onderzoeksvraag 1: In welke mate voeren lokale besturen een inclusief en participatief lokaal ouderenbeleid?

Deze vraag werd beantwoord door analyses uit te voeren op de data van de Belgian Ageing Studies (BAS). Meer specifiek werden de vragen uit de BAS geselecteerd die peilen naar de perceptie van ouderen omtrent hun rol in het lokale ouderenbeleid in Vlaanderen en Brussel. Uit de resultaten blijkt dat meer dan de helft van de respondenten vindt dat ouderen meer inspraak moeten hebben in wat er voor hen gebeurt en bijna drie op de tien ouderen hebben het gevoel dat ze niet meer meetellen in de samenleving. Daarnaast blijkt dat één op vier ouderen vindt dat er onvoldoende georganiseerd wordt voor 60-plussers in hun wijk, en dat ze geconfronteerd werden met onvoldoende inspraakmogelijkheden en gebrek aan informatie en voorlichting. Verder werd ook vastgesteld dat één op vijf ouderen van mening zijn dat ze niet meer serieus genomen worden sinds ze ouder zijn geworden. Tenslotte zijn ongeveer vier op de tien ouderen lid van een vereniging (alle soorten verenigingen, inclusief verenigingen specifiek op ouderen gericht). Daarvan is ongeveer een op de vijf lid van een vereniging die specifiek op ouderen gericht is. Deze analyses werden uitgevoerd op de drie golven die in het behoefteonderzoek terug te vinden zijn, met name gedurende de periodes 2004-2009, 2010-2015, 2016-2021. Over deze drie periodes heen is er een licht positieve trend waar te nemen in de perceptie van ouderen omtrent hun rol in het lokale ouderenbeleid. Enige voorzichtigheid is hier aan de orde. Immers het aantal 60-plussers is over de drie periodes heen toegenomen, waardoor de lichte stijging in absolute aantallen op zijn minst tenietgedaan wordt. Wat de negatieve trend betreft, zien we een afnemend aantal ouderen dat lid is van een vereniging voor ouderen.

Met betrekking tot de relatie tussen de individuele factoren (zoals geslacht, leeftijd, opleidingsniveau en inkomen) en de perceptie van ouderen over hun betrokkenheid bij het lokale ouderenbeleid konden ook verschillende zaken vastgesteld worden. Vrouwen zijn over het algemeen positiever dan mannen, en mannen zijn dan weer vaker lid van verenigingen. Bovendien geven oudere individuen (ouder dan 70j) meer aan dat er voldoende georganiseerd wordt voor 60-plussers dan jongere ouderen (60j-69j). Anderzijds heeft dezelfde groep meer het gevoel dat oudere personen niet serieus worden genomen of zelf benadeeld worden in vergelijking met andere groepen. Ook een hoger opleidingsniveau en een hoger inkomen blijken positief samen te hangen met de positieve perceptie van betrokkenheid bij het ouderenbeleid. Bekijken we specifieke variabelen die kunnen gerelateerd worden aan kwetsbaarheid, dan stellen we vast dat weduwen en nooit gehuwden, hulpbehoevende ouderen en huurders (zowel privé als sociale huurders) negatievere percepties hebben over de gemeentelijke inspraak en participatiemogelijkheden in het lokale ouderenbeleid.

Onderzoeksvraag 3: Welke lokale factoren determineren die mate van inclusief en participatief werken?

Het antwoord op de eerste onderzoeksvraag toont aan dat de percepties van ouderen over hun participatie en rol in het maatschappelijke leven en specifiek het lokaal bestuur beïnvloed worden door een aantal individuele factoren zoals geslacht, leeftijdsgroep en opleidingsniveau. Naast deze individuele verschillen zijn er belangrijke verschillen tussen de verschillende gemeenten waarin deze ouderen wonen. Daarbij valt het op dat een aantal gemeenten consequent beter scoren inzake ouderenparticipatie dan andere deelnemende gemeenten. Dit betekent dat de context waarin deze ouderen leven een belangrijke rol speelt in hun percepties en ervaringen. Dit is dus een belangrijk gegeven om in acht te nemen bij het ontwikkelen van beleid en programma's die gericht zijn op het versterken van de participatie van ouderen in het lokaal bestuur. Daarom gingen we in de zeven deelnemende gemeenten uit de laatste golf van de BAS op zoek naar mogelijke verbanden. We focussen ons zowel op politieke, ambtelijke als op maatschappelijke factoren zoals die terug te vinden zijn in de Vlaamse gemeentemonitor.

Politieke factoren

In die zeven gemeenten werden verschillende politieke factoren geëvalueerd om te bepalen of ze de verschillen tussen de gemeenten kunnen verklaren. Volgens onze resultaten blijkt dat geen van deze politieke factoren de verschillen tussen de gemeenten kunnen verklaren. Het is dus belangrijk om te onthouden dat politieke factoren maar één van de vele mogelijke verklaringen kunnen zijn voor verschillen tussen gemeenten. Er zijn naar alle waarschijnlijkheid ook andere factoren die al dan niet in combinatie met politieke factoren, een rol spelen, zoals de mate van betrokkenheid van inwoners bij lokale besluit-vorming, de kwaliteit van de lokale bestuursstructuur, of de manier waarop gemeenten omgaan met maatschappelijke uitdagingen. Bovendien kan het zijn dat de verschillen tussen de gemeenten te klein zijn om op te merken, of dat de verklaringen voor deze verschillen te complex zijn om te identificeren.

Ambtelijke factoren

Focussen we ons op de ambtelijke factoren dan kunnen we niet stellen dat lokale bestuurskracht of (ambtelijke) capaciteit (gemeten aan de hand van bijvoorbeeld het aantal VTE’s in het lokaal bestuur, en de autofinancieringsmarge) een verklaring zijn voor de verschillen tussen die zeven gemeenten uit de laatste golf van de BAS. Ook hier gelden terug dezelfde beperkingen zoals beschreven bij politieke factoren, wat meteen wijst op het belang om verder onderzoek te doen naar andere mogelijke verklaringen voor deze verschillen.

Maatschappelijke factoren

Gemeenten met minder subjectieve armoede, minder burgers van buitenlandse afkomst en een sterkere grijze druk scoren over het algemeen beter op de geselecteerde variabelen die een indicatie geven van de mate waarin lokale besturen een participatief ouderenbeleid realiseren. De laatste twee factoren - het aandeel burgers dat vertrouwen heeft in het lokaal bestuur en de gepercipieerde actieve betrokkenheid van de burgers - bieden geen verklaring voor de verschillen tussen de gemeenten in de BAS-studie. Ook hier moet opnieuw verwezen worden naar mogelijke andere factoren die de verschillen tussen de gemeenten kunnen verklaren.

Gelet op de beperkingen van de BAS-data om verklaringen te vinden voor de mate waarin er lokaal participatief en inclusief wordt gewerkt, hanteerden we in een tweede onderzoeksfase een kwalitatief casestudydesign om zo de specifieke context van Vlaamse lokale besturen betekenisvol en holistisch te benaderen, en deze met voldoende diepgang te capteren. Dit laat toe om een vollediger beeld te krijgen van de verschillende factoren die het potentiële succes van ouderenparticipatie kunnen verklaren. Hiermee proberen we dus om inzicht te verwerven in de mate waarin een participatietraject succesvol is en in de factoren die dit potentiële succes faciliteren dan wel belemmeren en dit via een analyse van de determinerende factoren. Bovendien hanteerden we hiervoor een value-centered benadering, waarbij drie values of vormen van legitimiteit zijn onderscheiden: input-legitimiteit (wie spreekt mee?), throughput-legitimiteit (is het proces transparant en werkbaar?) en output-legitimiteit (leidt participatie tot resultaten?). Op basis van een literatuurstudie werden criteria weerhouden om de gemeenten voor deze fase van het onderzoek te selecteren. De criteria zijn: de schaal van de gemeente, de sociaaleconomische en demografische factoren van de gemeente, en de vorm van het te bestuderen participatieproject (consultatief of co-productief). In totaal werden vijf cases geselecteerd en geanalyseerd. Twee grote gemeenten (>60.000 inwoners), waarbij in beide sprake is van hoge subjectieve armoede, waar veel burgers van buitenlandse origine wonen en waar een beperkte grijze druk heerst werden geselecteerd. In één van deze twee gemeenten was sprake van een consultatief participatief model, in de andere gemeente van een co-productief participatief model. Verder werden nog drie kleine gemeenten geselecteerd (<25.000 inwoners). In één gemeente was er sprake van beperkte subjectieve armoede, wonen weinig burgers van buitenlandse afkomst en is er een sterkte grijze druk. Hier werd zowel een gemeente met een consultatief als met een co-productief participatief model geïncludeerd. Verder werd nog een kleine gemeente geselecteerd met een consultatief participatief model. Het ging over een gemeente waar sprake is van beperkte grijze druk, er veel burgers van buitenlandse afkomst wonen en er een relatief hoge subjectief armoede heerst.

De resultaten laten zien dat de onderzochte projecten onderling sterk verschillen in input- en throughput-legitimiteit. Bij sommige besturen is het bijvoorbeeld beter gelukt om een diverse groep op een min of meer evenwaardige manier te betrekken en om betere en meer neutrale informatie te voorzien. Om factoren te identificeren die het succes van participatieve trajecten kunnen verklaren, werden de projecten met een sterke input- en throughput legitimiteit vergeleken met de projecten met een zwakkere legitimiteit. Daarnaast is gekeken naar factoren die het succes van de participatietrajecten kunnen verklaren. Uit de resultaten bleek dat vooral contextfactoren, zoals de personele capaciteit en de gemeentelijke schaal, een belangrijke rol spelen. Ook politieke en ambtelijke steun blijken van invloed te zijn voor het succes van de goede werking van initiatieven voor ouderen, zoals seniorenadviesraden, participatievergaderingen, burgerpanels en burgerbudgetten. Daarnaast bleken de inhoudelijke expertise van ambtenaren en het consulteren van externe experts belangrijk te zijn. Bovendien is, specifiek voor seniorenadviesraden, een evenwichtige samenstelling volgens de meeste respondenten van belang voor een goede werking. Het bleek ook dat grotere gemeenten en gemeenten met meer financiële en personele middelen beter in staat zijn om een hogere input- en throughput-legitimiteit te realiseren en om een diverse groep van burgers te betrekken en de deliberatieve processen op een meer doordachte manier te laten verlopen.

De analyse van de output-legitimiteit leverde een genuanceerder beeld op, met paradoxale bevindingen over de effecten van participatie voor zowel de participanten als de lokale besturen. Aan de ene kant willen de participanten een inhoudelijk bijdrage en maatschappelijke meerwaarde creëren (in feite: een meer ouderen-inclusieve gemeente realiseren), terwijl lokale besturen vooral institutionele effecten willen bereiken (kloof met burger dichten en draagvlak voor beleid vergroten). Beide groepen van respondenten stellen dat deze effecten na afloop van het participatietraject zijn bereikt, maar voor beide groepen heeft dit een andere betekenis. Het lokaal bestuur acht de inhoudelijke inbreng – en dus de maatschappelijke meerwaarde – van het participatietraject beperkt (men ziet geen nieuwe issues op de agenda verschijnen), terwijl de participant geen sterke institutionele effecten ervaart (men voelt zich niet steeds meer betrokken).

De resultaten van dit onderzoek wijzen dus uit dat binnen de deelnemende gemeenten ouderen-participatietrajecten onderling sterke verschillen vertonen in de mate waarin ze de vooropgestelde doelen behalen.

Onderzoeksvragen 2 en 4: Op welke wijze organiseren lokale besturen inclusie en participatie, en welke factoren bepalen de wijze van inclusief en participatief werken?

Deze vragen trachten we te beantwoorden aan de hand van onze derde deelstudie, waarbij alle Vlaamse lokale besturen via de algemeen directeurs (N=300) uitgenodigd werden voor deelname. Van 41% van de lokale besturen kregen we antwoorden. De resultaten suggereren dat seniorenadviesraden de meest voorkomende vorm van participatieve/co-productieve initiatieven zijn (47% van alle initiatieven), gevolgd door participatievergaderingen (22% van alle initiatieven).

Meer dan twee op drie respondenten zeggen dat de lokale besturen een helder en ondersteunend kader bieden voor de initiatieven, en ongeveer vier op tien respondenten zeggen dat de lokale besturen reële beslissingsmacht geven aan de initiatieven. Een aanzienlijk deel van de respondenten zegt dat de lokale besturen voldoende tijd vrijmaken voor een ondersteunende ambtenaar voor de initiatieven. Slechts een beperkte minderheid van de respondenten zegt dat de wisselende samenstelling van de lokale besturen invloed heeft op de werking van de initiatieven, en als er al invloed is, is die volgens de meeste respondenten positief. Weinig respondenten vinden dat de initiatieven zijn opgebouwd rond politiek ongevoelige thema's. Wel geven minder respondenten aan dat seniorenadviesraden rond actuele beleidsthema’s zouden zijn opgebouwd (51%) en dat ze het algemeen belang vooropstellen ten opzichte van het belang van (de deelnemers van) het initiatief (55%) in vergelijking met participatievergaderingen (respectievelijk 82% en 71%). Verder blijkt dat experten worden geraadpleegd bij de seniorenadviesraden en burgerpanels, en dat een aanzienlijk deel van de respondenten vindt dat lokale besturen voldoende middelen vrijmaken voor de ondersteuning van de initiatieven.

Qua determinanten blijkt dat de politieke ondersteuning en aanwezigheid van een centraal ambtelijk aanspreekpunt/contactpersoon belangrijk zijn voor de goede werking van de meeste initiatieven, net als de inhoudelijke expertise van de ambtenaar die de initiatieven ondersteunt en het benutten van externe experts. Een evenwichtige samenstelling (die de samenstelling van de ouderen in de gemeente weerspiegelt) zou het belangrijkst zijn voor de goede werking van de seniorenadviesraden, gevolgd door participatievergaderingen en burgerpanels.

Een meerderheid van respondenten vindt dat de initiatieven een meerwaarde voor het lokaal bestuur én voor de ouderen in de gemeente betekenen. Wanneer we de seniorenadviesraden echter vergelijken met participatievergaderingen op vlak van ‘gerealiseerde doelstellingen’, doen die eerste het volgens de respondenten op zowat alle indicatoren minder goed: het verkleinen van de kloof tussen burgers en bestuur, resulteren in een groter draagvlak voor beleidsbeslissingen, het vertrouwen van burgers in het lokale bestuur versterken, de betrokkenheid van burgers bij politieke besluitvorming versterken, alsook een inhoudelijke, maatschappelijke bijdrage leveren. Tot slot zouden seniorenadviesraden het ook iets minder goed doen qua ‘innovatief karakter’ van de adviezen en de mate waarin lokale besturen er rekening mee houden, in vergelijking met participatievergaderingen. Bovendien geeft een groter deel van de respondenten aan dat de adviezen van seniorenadviesraden reeds in lijn liggen met de visie van de lokale besturen, in vergelijking met de adviezen van de participatievergaderingen. Kortom, hoewel zowat alle initiatieven een duidelijke meerwaarde zouden hebben, lijken participatievergaderingen het op verschillende indicatoren beter te doen dan de seniorenadviesraden.

Het volledige rapport kan je lezen op de website van Steunpunt WVG.

Promotor: Prof. dr. Bram Verschuere (UGent)
Copromotor: Prof. dr. Tine Van Regenmortel (KU Leuven) , prof. dr. Dominique Verté (VUB) , prof. dr. Nico De Witte (VUB)
Onderzoekers: Dr. Jasper De Witte (KU Leuven) , dr. Bram Van Haelter (UGent)